Program Bantuan Operasional Sekolah (BOS)

NASKAH REKOMENDASI KEBIJAKAN

Latar Belakang

Undang-undang Nomor 20 tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional mengamanatkan bahwa warga negara yang berusia 7-15 tahun wajib mengikuti pendidikan dasar. Pasal 34 ayat 2 menyebutkan bahwa Pemerintah dan pemerintah daerah menjamin terselenggaranya wajib belajar minimal pada jenjang pendidikan dasar tanpa memungut biaya. Sedangkan dalam ayat 3 menyebutkan bahwa wajib belajar merupakan tanggung jawab negara yang diselenggarakan oleh lembaga pendidikan Pemerintah, pemerintah daerah dan masyarakat. Konsekuensi dari amanat undang-undang tersebut adalah pemerintah dan pemerintah daerah wajib memberikan layanan pendidikan bagi seluruh peserta didik pada tingkat pendidikan dasar (SD dan SMP) serta satuan pendidikan lain yang sederajat.

Pendidikan merupakan salah satu kunci penanggulangan kemiskinan dalam jangka menengah dan jangka panjang. Namun, masih banyak orang miskin yang memiliki akses terbatas dalam memperoleh pendidikan bermutu, antara lain karena mahalnya biaya pendidikan. Pemerintah dan berbagai pihak, termasuk masyarakat, telah memberikan kontribusi bagi penyediaan fasilitas dan pembiayaan pendidikan, sehingga saat ini lebih dari 90% anak usia 7–12 tahun  sudah bersekolah. Menyadari pentingnya menjaga agar anak-anak dari keluarga miskin dapat tetap bersekolah dan setidaknya menyelesaikan pendidikan dasar sembilan tahun, berbagai pihak, khususnya pemerintah, memberikan bantuan beasiswa sekolah. Sejak Tahun Ajaran (TA) 1998/1999 hingga 2002/2003, pemerintah memberikan beasiswa bagi murid miskin dalam jumlah cukup besar melalui Program Jaring Pengaman Sosial (JPS) Bidang Pendidikan. Program ini dirancang untuk mengurangi dampak krisis ekonomi yang terjadi mulai 1997 yang mengancam keberlanjutan pendidikan bagi anak-anak keluarga miskin dan keluarga yang jatuh miskin akibat krisis tersebut.

Kebijakan pembangunan bidang pendidikan dalam kurun waktu  2004 - 2009 diprioritaskan pada peningkatan akses masyarakat terhadap pendidikan dasar yang lebih berkualitas  memalui Peningkatan Pelaksanaan Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun dan pemberian akses yang lebih besar kepada kelompok masyarakat yang selama ini dirasakan kurang dapat menjangkau layanan pendidikan dasar. Kebijakan ini dilakukan dikarenakan bersamaan dengan kenaikan harga Bahan Bakar Minyak yang diikuti dengan kenaikan harga kebutuhan bahan pokok lainnya yang berkorelasi negatif  terhadap  kemampuan daya beli masyarakat kurang mampu / miskin,  sehingga kondisi semacam ini  akan dapat menghambat  upaya Penuntasan Program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun, hal ini juga diperparah dengan bertambahnya jumlah penduduk miskin. Sehingga kedua permasalahan tersebut mempunyai dampak  terhadap  penduduk kurang mampu/miskin akan semakin sulit untuk dapat memenuhi kebutuhan hidupnya khususnya biaya pendidikan. 

Berangkat dari permasalahan tersebut di atas, Pemerintah telah mengurangi subsidi bahan bakar minyak (BBM) dan merealokasi sebagian besar dananya ke empat program besar yang dirancang untuk mengurangi beban masyarakat, khususnya masyarakat miskin, akibat peningkatan harga BBM. Keempat program tersebut adalah untuk bidang pendidikan, kesehatan, infrastruktur perdesaan, dan bantuan langsung tunai. Salah satu program di bidang pendidikan yang mendapat alokasi anggaran cukup besar adalah Program Bantuan Operasional Sekolah (BOS). Melalui program ini, pemerintah pusat memberikan dana ke sekolah-sekolah setingkat SD dan SMP yang bersedia memenuhi ketentuan yang telah ditetapkan dalam persyaratan peserta program. Sekolah yang dicakup dalam program ini adalah SD/MI/SDLB/salafiyah setingkat SD dan SMP/MTS/SMPLB/salafiyah setingkat SMP, baik negeri maupun swasta.

Program ini mulai dilaksanakan pada Juli 2005 bersamaan dengan awal tahun ajaran 2005/2006. Secara konseptual Program BOS berbeda dengan program kompensasi pengurangan subsidi bahan bakar minyak (PKPS-BBM) bidang pendidikan sebelumnya. Sampai dengan tahun anggaran  2004/2005, PKPS-BBM bidang pendidikan untuk tingkat SD dan SMP diberikan dalam bentuk beasiswa bagi siswa miskin, yang dikenal dengan sebutan Bantuan Khusus Murid (BKM). Jumlah siswa miskin yang mendapat BKM ditetapkan oleh pemerintah pusat berdasarkan indeks kemiskinan. Pada tahun ajaran 2004/2005, BKM diberikan kepada sekitar 20% siswa SD dan 24% siswa SMP, dengan nilai beasiswa Rp.60.000 per semester per siswa tingkat SD dan Rp.120.000 per semester per siswa tingkat SMP. Setiap sekolah yang mendapat kuota tertentu, melakukan seleksi siswa yang berhak menerima. Selanjutnya dana BKM diberikan langsung kepada siswa terpilih melalui kantor pos yang ditunjuk.

Program BOS mengadopsi pendekatan yang berbeda dengan BKM karena dana tidak diberikan kepada siswa miskin tetapi diberikan kepada sekolah dan dikelola oleh sekolah. Jumlah dana BOS yang diberikan ke sekolah dihitung berdasarkan jumlah murid di  masing-masing sekolah.  Tujuan Program Bantuan Operasional Sekolah (BOS) adalah untuk membebaskan biaya pendidikan bagi siswa miskin / tidak mampu dan meringankan bagi siswa yang lain, agar mereka memperoleh layanan Pendidikan Dasar 9 Tahun yang bermutu. 

Identifikasi Masalah

Sejak dilaksanakan pada Tahun 2005, Program ini selalu berada dalam proses perbaikan terus menerus. Perbaikan-perbaikan baik dalam sistem/mekanisme, persyaratan, peruntukan, dan satuan biaya atau nilai nominalnya di APBN mengalami kemajuan. Dan kesungguh-sungguhan Pemerintah ini cukup nampak dari terjadinya perubahan-perubahan kebijakan, di setiap tahunnya.  Namun, meskipun telah diupayakan untuk menyajikan dan menyelenggarakan Program dengan baik, dan sesuai dengan upaya untuk bekerja menurut kerangka Good Governance, Pemerintah tidak juga mampu atau berhasil menemukan sebuah formula yang tepat. Namun setidaknya secara afirmatif, bisa dikatakan bahwa Pemerintah sejauh ini telah berhasil meramu dengan arah dan bentuk program yang sudah mulai nampak kejelasannya. Kejelasan dalam format dan penerima manfaatnya. 

Akan tetapi, di sisi lain, masih ada saja praktek-praktek mal-administrasi dan korupsi yang terjadi dan belum juga diperoleh penyelesaiannya. Dan Program BOS sebagai kebijakan wajib belajar merupakan salah satu program yang belum juga dapat terhindar dari kedua jenis praktek yang menyimpang dan melanggar hukum tersebut.  Beberapa mal-administrasi dan potensi korupsi yang muncul dalam kebijakan Program BOS, baik di Tahun 2010 maupun di Tahun 2011 adalah : 

1.    Perumusan tujuan yang ambigú, tanpa adanya kesingkronan antara target dengan persyaratan dan mekanisme untuk mencapainya. 

2.    Berperilaku dogmatis, bukannya experimental. Artinya prosedur stándar dianggap sebagai sesuatu yang Sangat sakral, yang tidak boleh dilanggar, sehingga administrador tidak berani melakukan tindakan yang bertentangan dengan prosedur atau yang Belum ada prosedurnya. 

3.    Ketidakmampuan untuk belajar dari pengalaman masa lalu dan keengganan untuk memperhatikan umpan balik. 

4.    Hasil yang diperoleh bertentangan dengan tujuan yang diinginkan. 

5.    Memperlakukan prosedur pelayanan sebagai ritual sehingga pelayanan menjadi berbelit-belit dan menimbulkan penyuapan atau korupsi. 

Oleh karena itu, agar ke depan hal-hal tersebut tidak terjadi lagi, dibutuhkan kejelasan mekanisme, keberlanjutan pembiayaan, dan pertanggungjawaban sistemik.

Legalitas atau Kedudukan Hukum

Petunjuk Teknis Penggunaan Dana BOS yang diterbitkan dalam bantuk sebuah produk hukum, berupa Peraturan Menteri Pendidikan Nasional, baru dilakukan oleh Pemerintah pada Tahun Anggaran 2011. Yakni melalui Peraturan Menteri Pendidikan Nasional Nomor 37 Tahun 2010 tentang Petunjuk Teknis Penggunaan Dana BOS Tahun Anggaran 2011, atau disingkat Permendiknas 13/2010. Dan ini  merupakan produk hukum ditingkat nasional yang pertama kali mengenai Program BOS. 

Sebelumnya, Program BOS tidak pernah memiliki legalitas dan atau kedudukan hukum yang jelas. Program ini, selama 6 tahun, sejak Tahun 2005, hanya diatur oleh sebuah buku terbitan Direktorat Jenderal Manajemen Pendidikan Dasar dan Menengah (Ditjen Mandikdasmen), yang namanya Buku Panduan Bantuan Operasional Sekolah.  Agaknya pihak kemendiknas tidak terlalu mempertimbangkan aspek yuridis mengingat keberadaan Program BOS di kala itu, sebelum 2011, menjadi bagian dari Belanja Kemendiknas. Dan diletakkan sebagai bagian dari Dana Dekonsentrasi. 

Masalahnya adalah kedudukan hukum dari sebuah buku panduan tidak memiliki ikatan untuk dipatuhi secara administratif maupun legal. Dan ketiadaan produk hukum atau peraturan pelaksanaan dari penyelenggaraan Program BOS sebelum 2011 memperlihatkan pengabaian Kemendiknas terhadap tertib hukum administrasi yang semestinya merupakan bagian dari penegakan tata-pemerintahan yang baik.

Tujuan Bantuan Oprasional Sekolah

Salah satu indikator penuntasan program Wajib Belajar 9 Tahun diukur dengan angka partisipasi kasar (APK) tingkat SMP. Pada tahun 2009 APK SMP telah mencapai 98,11% sehingga dapat dikatakan bahwa program wajib belajar 9 tahun telah tuntas sesuai dengan waktu yang telah ditargetkan. Program bantuan oprasional sekolah (BOS) yang dimulai sejak bulan juli 2005, telah berperan besar dalam percepatan pencapaian program wajib belajar 9 tahun tersebut. Oleh karena itu, mulai tahun 2009 pemerintah telah melakukan perubahan tujuan, pendekatan dan orientasi dari program. Program BOS ke depan bukan hanya berperan untuk mempertahankan APK, namun harus juga berkontribusi besar untuk peningkatan mutu pendidikan dasar. Selain daripada itu, dengan kenaikan biaya satuan BOS yang signifikan, program ini akan menjadi pilar utama untuk mewujudkan pendidikan gratis di pendidikan dasar.

Secara umum program BOS bertujuan untuk meringankan beban masyarakat terhadap pembiayaan pendidikan dalam rangka wajib belajar 9 tahun yang bermutu. Sedangkan tujuan secara khusus program BOS dapat dilihat beberapa perubahan dalam tabel berikut.

. 

Tabel 1

Daftar Tujuan-tujuan dari Program BOS Tahun 2005-2011

Tahun	Tujuan
2005/2006	Program BOS bertujuan untuk memberikan bantuan kepada sekolah dalam rangka membebaskan iuran siswa, tetapi sekolah tetap dapat mempertahankan mutu pelayanan pendidikan kepada masyarakat.
2006/2007	Program BOS bertujuan untuk membebaskan biaya pendidikan bagi siswa tidak mampu dan meringankan bagi siswa yang lain, agar mereka memperoleh layanan pendidikan dasar yang lebih bermutu sampai tamat dalam rangka penuntasan Wajib Belajar 9 Tahun.
2007/2008	Program BOS bertujuan untuk membebaskan biaya pendidikan bagi siswa tidak mampu dan meringankan bagi siswa yang lain, agar mereka memperoleh layanan pendidikan dasar yang lebih bermutu sampai tamat dalam rangka penuntasan Wajib Belajar 9 Tahun.
2009	Secara umum program BOS bertujuan untuk meringankan beban masyarakat terhadap pembiayaan pendidikan dalam rangka wajib belajar 9 tahun yang bermutu.
	Secara khusus program BOS bertujuan untuk: 1.    Menggratiskan seluruh siswa miskin di tingkat pendidikan dasar dari beban biaya operasional sekolah, baik di sekolah negeri maupun swasta; 2.    Menggratiskan seluruh siswa SD negeri dan SMP negeri terhadap biaya operasional sekolah, kecuali pada rintisan sekolah bertaraf internasional (RSBI) dan sekolah bertaraf internasional (SBI) 3.    Meringankan beban biaya operasional sekolah bagi siswa di sekolah swasta.
2010	Secara umum program BOS bertujuan untuk meringankan beban masyarakat terhadap pembiayaan pendidikan dalam rangka wajib belajar 9 tahun yang bermutu.
	Secara khusus program BOS bertujuan untuk: 1. Menggratiskan seluruh siswa SD negeri dan SMP negeri dari biaya operasi sekolah, kecuali pada rintisan sekolah bertaraf internasional (RSBI) dan sekolah bertaraf internasional (SBI) 2. Menggratiskan seluruh siswa miskin dari seluruh pungutan dalam bentuk apapun, baik di sekolah negeri maupun swasta; 3. Meringankan beban biaya operasi sekolah bagi siswa di sekolah swasta
2011	Secara umum program BOS bertujuan untuk meringankan beban masyarakat terhadap pembiayaan pendidikan dalam rangka wajib belajar 9 tahun yang bermutu.
	Secara khusus program BOS bertujuan untuk: 1.    Membebaskan pungutan bagi seluruh siswa SD negeri dan SMP negeri terhadap biaya operasi sekolah, kecuali pada rintisan sekolah bertaraf internasional (RSBI) dan sekolah bertaraf internasional (SBI) 2.    Membebaskan pungutan seluruh siswa miskin dari seluruh pungutan dalam bentuk apapun, baik di sekolah negeri maupun swasta 3.    Meringankan beban biaya operasi sekolah bagi siswa di sekolah swasta.

Diolah dari Buku Panduan Bantuan Operasional Sekolah

Tujuan Umum dari Program BOS tidak mengalami perubahan. Perubahan orientasi kebijakan hanya nampak dalam Tujuan Khusus dari Program tersebut.  Sejak Tahun 2009, Program BOS mengalami perubahan orientasi kebijakan. Dari pembebasan biaya pendidikan bagi siswa yang tidak mampu, menjadi menggratiskan seluruh siswa di jenjang pendidikan dasar. Dan orientasi kebijakan pendidikan dasar gratis ini tetap dipertahankan hingga 2011, dengan merubah istilah ’gratis’ menjadi ’bebas pungutan’. Dua istilah yang berbeda, namun sama dalam makna/pengertian. 

Akan tetapi, sesungguhnya penentuan tujuan khusus yang ambisius ini tidak selaras dengan kapasitas keuangan Pemerintah. Hal tersebut nampak dari kegagalan Pemerintah dalam menjalankan satuan biaya operasional non-personal yang ditetapkannya dalam Permendiknas 59/2009, sehingga terdapat selisih biaya pendidikan.  Sesungguhnya Pemerintah sudah menyadari adanya selisih biaya pendidikan tersebut, atau kemungkinan tidak terpenuhinya seluruh komponen biaya pendidikan dasar, dengan mengutarakan permintaan kepada Pemda agar mengalokasikan anggaran APBD untuk memenuhi kekurangan biaya operasional apabila BOS tidak mencukupi.  Masalahnya, penetapan tujuan khusus yang berorientasi pada pendidikan dasar gratis ini menyebabkan banyak kesalahpahaman dan dapat menyebabkan Pemerintah dituding melakukan kebohongan publik. Semestinyalah Pemerintah menetapkan tujuan khusus program yang selaras dengan tujuan umumnya, dan sesuai dengan kemampuan keuangan Pemerintah sendiri dalam menjalankan program tersebut. Terlebih lagi, Renstra Kemendiknas sama sekali tidak menyinggung mengenai visi, misi, strategi dan arah kebijakan yang selaras dengan orientasi kebijakan pendidikan dasar gratis tersebut.

Sasaran Program dan Besar Bantuan

Sasaran program BOS adalah semua sekolah SD dan SMP, termasuk Sekolah Menengah Pertama Terbuka (SMPT) dan Tempat Kegiatan Belajar Mandiri (TKBM) yang diselenggarakan oleh masyarakat, baik negeri maupun swasta di seluruh provinsi di Indonesia. Program kejar paket A dan Paket B tidak termasuk sasaran dari program BOS ini.

Tabel 1.2

Perkembangan Biaya Satuan BOS

Tahun	Biaya Satuan BOS  (Per Siswa Per Tahun)
	SD/SDLB/MI	SMP/SMPLB/MTs
2005 dan 2006	RP. 235.000,-	RP. 324.000,-
2007 dan 2008	RP. 254.500,-	RP. 354.000,-
2009 dan 2010	RP. 400.000,- (Kota) RP. 397.000,- (Kabupaten)	RP. 575.000,- (Kota) RP. 570.000,- (Kabupaten)
2011	RP. 400.000,- (Kota) RP. 397.000,- (Kabupaten)	RP. 575.000,- (Kota) RP. 570.000,- (Kabupaten)

Data Diolah dari Buku Panduan BOS

Berdasarkan hasil kajian  Badan Penelitian dan Pengembangan Departemen Pendidikan Nasional, Bantuan Operasional Sekolah (BOS) mencakup dua komponen yaitu biaya operasional personil dan biaya operasional non personil, oleh karena biaya satuan yang digunakan adalah rata-rata nasional, maka penggunaan BOS dimungkinkan untuk membiayai beberapa kegiatan lain yang tergolong dalam biaya personil dan biaya investasi. Biaya personil meliputi biaya untuk kesejahteraan (honor Kelebihan Jam Mengajar (KJM) , Guru tidak tetap (GTT), Pegawai tidak tetap (PTT), uang lembur) dan pengembangan profesi guru (Pendidikan dan Latihan Guru, Musyawarah Guru Mata Pelajaran (MGMP), Musyawarah Kerja Kepala Sekolah (MKKS), Kelompok Kerja Kepala Sekolah (KKKS), Kelompok Kerja Guru (KKG), dan lain-lain. Biaya non personil adalah biaya untuk penunjang Kegiatan Belajar Mengajar (KBM), evaluasi/penilaian, perawatan/pemeliharaan, daya dan jasa, pembinaan kesiswaan, rumah tangga sekolah dan supervise. Selain dari biaya-biaya tersebut, masih terdapat jenis biaya operasional yang ditanggung oleh peserta didik, misalnya biaya transportasi, konsumsi, seragam, alat tulis, kesehatan, rekreasi dan sebagainya.

Namun perlu ditegaskan bahwa prioritas utama BOS adalah untuk biaya operasional non personil bagi sekolah. Oleh karena keterbatasan dana BOS dari pemerintah Pusat, maka biaya untuk investasi sekolah dan kesejahteraan guru harus dibiayai dari sumber lain, dengan prioritas utama dari sumber pemerintah, pemerintah daerah dan selanjutnya dari partisipasi masyarakat yang mampu.

Pinjaman Luar Negeri. 

Keberlanjutan kebijakan wajib belajar pendidikan dasar 9 tahun, yang telah dicanangkan Pemerintah sejak tahun 2002, melalui Rencana Aksi Nasional Pendidikan Untuk Semua (RAN PUS), menjadi pertanyaan besar terkait dengan sumber pendanaan Program BOS. Sebagian pendanaan Program BOS ternyata berasal dari pinjaman luar negeri. Sumber anggaran Program BOS yang berasal dari hutang/pinjaman luar negeri ini akan menyebabkan kerentanan bagi keberlanjutan pelaksanaan Program BOS ini. Apalagi jika Pemerintah tidak memiliki kebijakan fiskal yang jelas dalam strategi pendanaan pendidikan nasional dalam jangka menengah dan jangka panjang.  Pinjaman/hutang luar negeri ini telah mendanai pelaksanaan program Pemerintah ini sejak Tahun 2008. Dan akan berjalan sampai 2012. Sumber pendanaan hutang ini berasal dari World Bank/IBRD sebesar USD 600 juta, dengan nama Bantuan Operasional Sekolah (School Operational Assistance)-Knowledge Improvement for Transparency and Accountability Project dan di 2011 ini ditambah dengan dana hibah dari Pemerintah Australia sebesar AUD 26 juta[1], dengan nama BOS Training.  Pada saat yang sama, dari Tahun Anggaran 2010-2012, juga terdapat proyek pinjaman luar negeri dari Bank Dunia untuk Program BOS ini dengan nama SISWA.[2] 

Pengadaan Program BOS di lain sisi, menurut penjelasan Kemendiknas, ternyata merupakan jaminan untuk mendapatkan pinjaman luar negeri bagi Pemerintah. Dibawah ini adalah bagian pertama dari dokumen penilaian proyek (Project Appraisal Document) dari Pinjaman Investasi Khusus, atau Specific Investment Loan, yang memberikan ringkasan deskripsi tentang kerjasama antara Pemerintah dan IBRD. Dalam Pasal 47, UU 20/2003, di Bagian Kedua, tentang Sumber Pendanaan Pendidikan, dinyatakan bahwa : Pertama, Sumber pendanaan pendidikan ditentukan berdasarkan prinsip keadilan, kecukupan, dan keberlanjutan. Kedua, Pemerintah, pemerintah daerah, dan masyarakat mengerahkan sumber daya yang ada sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Ketiga, Ketentuan mengenai sumber pendanaan pendidikan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) diatur lebih lanjut dengan peraturan pemerintah. Permasalahan yang muncul, setidaknya, ada dua.  Pertama, jika Pemerintah gagal dalam melaksanakan

Program BOS dan terjadi penyimpangan penggunaan dana BOS tersebut, maka Pemerintah terancam atau dapat berisiko terhadap proses replenishment dari Bank Dunia ke Pemerintah Indonesia.  Kedua, jika kebijakan fiskal untuk pendidikan ini bersifat jangka panjang, mengingat komitmen pinjaman/hibah luar negeri kepada Pemerintah berjangka waktu cukup lama, membuat kebergantungan pada utang menjadi makin tinggi. Jika dihitung dari Tahun 2008, maka pendanaan ini sudah dan akan berlangsung selama 5 (lima) tahun. 

Ketergantungan terhadap pinjaman/hibah luar negeri untuk mencapai keberhasilan mandat konstitusi ini sudah barang tentu tidak semestinya dilanjutkan dan harus diletakkan sebagai stimulus belaka.   Stimulus dari utang atau hibah luar negeri ini sudah semestinya tidak bersifat permanen ataupun berjangka panjang. Apalagi Program BOS adalah program pendidikan yang semestinya membebaskan dan tidak menimbulkan beban bunga utang yang akumulatif bagi generasi muda masa depan, hasil dari Program Pendidikan ini. 

Dana Penyesuaian.  

Skema Penyaluran Dana BOS telah mengalami perubahan di Tahun 2011 ini. Dari mekanisme Dana Dekonsentrasi menjadi mekanisme Transfer Ke Daerah. Perubahan mekanisme penyaluran dana BOS ini membawa konsekuensi kebijakan APBN. Jika semula anggaran Program BOS menjadi bagian dari DIPA Dana Dekonsentrasi dari RKA Kemendiknas di setiap tahun anggaran APBN. Maka di 2011 ini, alokasi dana Program BOS dipindahkan menjadi DIPA Dana Penyesuaian yang dikelola oleh Kuasa Bendahara Umum Negara, dalam hal ini Ditjen Perimbangan Keuangan, Kemenkeu. Dana Penyesuaian merupakan bagian dari anggaran transfer ke daerah. Anggaran Transfer ke Daerah saat ini terbagi ke dalam dua jenis anggaran pengeluaran: yakni Transfer Dana Perimbangan, dan Transfer Dana Otonomi Khusus dan Penyesuaian. Transfer Dana Perimbangan ini meliputi : (1). Transfer Dana Bagi Hasil Pajak; (2). Transfer Dana Bagi Hasil Sumber Daya Alam; (3). Transfer Dana Alokasi Umum; dan (4). Transfer Dana Alokasi Khusus.  Sedangkan untuk Transfer Dana Otonomi Khusus dan Penyesuaian meliputi : (1). Transfer Dana Otonomi Khusus Papua dan Papua Barat; (2). Transfer Dana Otonomi Khusus Nanggroe Aceh Darussalam; dan (3). Transfer Dana Penyesuaian. 

Masalahnya, penempatan anggaran dana BOS pada Dana Penyesuaian menjadi aneh. Pertama, dari awal sifat kebijakan dari Dana Penyesuaian adalah sementara, bantuan, dan terbatas. Dan juga tujuan dari kebijakan Dana Penyeimbang/Penyesuaian adalah jelas, untuk mendukung kemampuan keuangan daerah dalam kerangka pencapaian tujuan DAU. Tentu menjadi berlebihan dan tidak pada tempatnya, jika Program BOS yang bertujuan konstitusional dan bersifat jangka panjang, ditempatkan pada Dana Penyesuaian. Kedua, keberadaan Dana Penyesuaian ini tidak jelas, tidak legitimate, secara legal dan administratif. Kerangka desentralisasi yang dibangun oleh UU 33/2004 dan UU 32/2004 sama sekali tidak mengenal Dana Penyesuaian. Sehingga sesungguhnya Dana ini hanya merupakan diskresi fiskal pemerintah dalam merespon sesuatu yang bersifat temporal.

Dengan mencermati kedua hal tersebut, semestinya Pemerintah tidak menempatkan Dana BOS di jenis belanja transfer ke daerah diluar kerangka regulasi UU 33/2004. Dan secara konsisten dan konsekuen, menghormati dan melaksanakan regulasi perimbangan keuangan antara Pemerintah dan Pemerintah Daerah tersebut. 

Mekanisme Penyaluran 

Penyaluran dana BOS dari Pusat ke Daerah, dan dari Daerah ke sekolah, baik pada triwulan pertama maupun triwulan kedua mengalami keterlambatan. Keterlambatan penyaluran ini terjadi pada tiga bagian penting dalam proses penyaluran. Pertama, keterlambatan masuknya dana dari Pemerintah ke Daerah; kedua, keterlambatan pencairan dana dari Pemerintah Daerah ke Sekolah; ketiga, keterlambatan pihak sekolah dalam menyampaikan laporan pertanggungjawaban ke Tim Manajemen BOS ditingkat Kabupaten/Kota.

Meskipun telah memiliki arahan dan panduan teknis yang jelas, Namun ternyata proses penyalurannya  berjalan tidak sesuai dengan harapan. Tidak secepat yang diharapkan Pemerintah. Progres pencairan dana BOS pada triwulan pertama ternyata masih tersisa. Dan masih berjalan tatkala pencairan tahap kedua sedang dalam proses. Pada triwulan pertama dan kedua ini keterlambatan pencairan dana dana BOS terletak pada lima penyebab krusial. Kelimanya adalah : (i). Keterlambatan penerimaan Rekening Kas Umum Daerah terhadap dana BOS dari Pemerintah; (ii). Minimnya sosialisasi tentang Permendiknas BOS dan terutama SEB Mendagri dan Mendiknas; (iii). Beban kerja berlebih BUD/PPKD; (iv). Penambahan persyaratan pencairan; (v). Kehati-hatian Kepala Daerah; dan (vi). Rendahnya kualitas sekolah. 

Kepatuhan Sekolah

Pihak sekolah sebagai penerima manfaat atau service provider dari Program BOS ini memegang posisi penting. Keberadaannya yang strategis dalam proses penetapan alokasi, penyaluran, penggunaan, dan pertanggungjawaban dari Kebijakan Dana BOS ternyata membuat sekolah menjadi stakeholder yang paling rentan. Kerentanan sekolah ini sesungguhnya terletak pada kemampuannya untuk mampu mematuhi peraturan pelaksanaan Program BOS yang telah ditetapkan Pemerintah, dan melakukan upaya-upaya yang lebih ’sehat’ dan mendidik apabila peraturan pelaksanaan Program BOS tersebut menimbulkan atau tidak memecahkan permasalahan yang rutin dihadapi stakeholder sekolah. Stakeholder sekolah harus memandang berbagai permasalahan yang dihadapi sebagai tantangan yang sudah semestinya dikelola dan dijawab dengan kerangka berpikir sebagai pendidik. 

Salah satu tantangan adalah adanya daftar larangan penggunaan Dana BOS, yang menyebabkan sekolah tidak dapat lagi memberikan tugas tambahan, kegiatan ekstra kurikuler, dan tugas kegiatan lain diluar tugas utama guru. Situasi ini muncul disebabkan Dana BOS tidak memperbolehkan pemberian honor kesejahteraan terkait tugas tambahan tersebut. Meski dalam jumlah sedikit, sebelum ada Dana BOS, sekolah dapat memberikan honor kesejahteraan kepada guru PNS yang mendapat tugas tambahan seperti sebagai bendahara, wali kelas, pengasuh ekstra kurikuler, dan kegiatan lain 

Pola-pola Praktek Korupsi dan Mal-Administrasi

Sudah jamak diketahui oleh masyarakat luas, dan tentu juga sudah disadari dengan baik oleh Pemerintah, bahwa tidak ada satu program pun yang dijalankan oleh Pemerintah, yang terbebaskan dari korupsi dan atau mal-administrai. Bahkan pada proses penyaluran dan penggunaan dana BOS. Potensi terjadinya korupsi dan mal-administrasi sangat tinggi dalam program yang memperoleh dana sangat besar ini. Bahkan sudah banyak pula para terpidana yang mendekam di penjara karena melakukan tindak pidana korupsi. 

Pola korupsi dan mal-administrasi yang terjadi di era transfer ke daerah dapat dijelaskan dalam beberapa titik rawan berikut.  Titik pertama adalah tatkala dana BOS masuk di rekening kas umum daerah. Dana tersebut tidak segera disalurkan ke rekening sekolah. Hal ini nampak dari disiasatinya pelaporan waktu penyaluran atau tanggal penerbitan SP2D kepada Kemendiknas oleh BUD yang berbeda dengan realitas faktual waktu penerimaan dana BOS oleh rekening sekolah. Keterlambatan ini merupakan upaya yang disengaja untuk mendapatkan bunga bank dari dana BOS tersebut. Modus seperti ini banyak dijumpai di kabupaten kota yang menerima Dana Penyesuaian.

Titik kedua adalah ketika dana disalurkan ke rekening sekolah.  Dana yang ditransfer ke rekening sekolah itu telah dipotong lebih dulu oleh Dinas Pendidikan setempat. Jumlah pemotogan berkisar antara 10 persen hingga 60 persen. Alasan pemotongan ini beragam. Dari yang terang-terangan meminta setoran langsung, rekayasa penjualan produk, melakukan suap, hingga dengan alasan pengenaan biaya administrasi.

Titik ketiga adalah pada tahap pembelanjaan dana BOS. Dana BOS digunakan untuk membiayai kegiatan yang tidak menjadi proritas sekolah, dan memerlukan biaya besar.  Modus lainnya, dana BOS dipinjamkan ke pihak lain atau untuk membayar hutang dan bunga pinjaman. Bahkan juga ada Dana BOS yang digunakan untuk membayar bonus dan transportasi rutin guru atau pihak luar sekolah, memberi amplop kepada wartawan, membeli seragam guru atau siswa, rehabilitasi sekolah, membangun gedung/ruangan kelas baru, serta membeli alat yang tidak mendukung proses pembelajaran. Dana BOS juga dipergunakan untuk membiayai kegiatan yang diselenggarakan oleh Unit Pelaksana Teknis Daerah (UPTD) Kecamatan/Kabupaten/Kota/Provinsi/Pusat, atau pihak lain. Kendati pihak sekolah tidak ikut serta dalam kegiatan tersebut.

Titik keempat adalah pada tahap pendataan jumlah siswa miskin dan seluruh siswa yang ada di sekolah. Sekolah penerima Dana BOS mesti menyampaikan jumlah siswa miskin dan seluruh jumlah siswa yang ada di sekolahnya. Baik saat awal di tahap penetapan alokasi dana BOS maupun saat proses pelaporan tiap triwulan. Terdapat modus sekolah memanipulasi atau menggelembungkan jumlah siswa didiknya agar mendapatkan Dana BOS yang lebih besar. Titik kelima adalah pada tahap pelaporan penggunaan dana BOS. Untuk mempermudah proses pelaporan dan perencanaan program sekolah, peran komite sekolah cenderung dihilangkan. Dan salah satunya dengan memanipulasi tanda tangan orang tua siswa didik penerima Dana BOS, 

Rekomendasi Kebijakan

Beberapa  rekomendasi kebijakan dapat dirumuskan berikut ini. 

Pertama, Kebijakan fiscal Pemerintah terhadap pendidikan sudah seharusnya menempatkan unsur keberlanjutan dan keadilan sebagai prinsip utama. Keberlanjutan, berarti keberadaan sumber dana dari pinjaman atau hibah luar negeri harus ditempatkan sekedar sebagai kontribusi sesaat atau stimulus fiskal bagi Pemerintah. Dan mengupayakan sumber dana yang berkelanjutan menjadi prioritas nasional yang semestinya dikejar Pemerintah dalam rentang waktu pendek dan menengah. 

Sudah waktunya bagi Pemerintah untuk melepaskan diri dari ketergantungan dari utang/hibah luar negeri. Dan juga mengupayakan pilihan-pilihan kebijakan fiskal yang lebih berkelanjutan dan memperkuat desentralisasi dan demokrasi. Pilihan kebijakan yang masih mengandalkan Surat Utang Negara, penjualan aset negara yang produktif, dan membuka diri pada pinjaman/hibah luar negeri merupakan pilihan kebijakan yang tidak bijaksana, tidak bertanggungjawab dalam kerangka pembangunan yang berkelanjutan. 

Kedua, Kebijakan fiscal di sektor pendidikan, dengan menempatkan Program BOS pada instrument fiscal yang bersifat sementara dan diluar regulasi fiscal yang mapan menunjukkan bahwa Pemerintah masih ragu terhadap ketentuan/perencanaan yang telah ditetapkannya sendiri.   Padahal mandat dari RPJMN Tahun 2010-2014 telah jelas. Program BOS akan menjadi bagian dari strategi penguatan desentralisasi, dan disalurkan melalui mekanisme Dana Alokasi Khusus. Oleh karena itu, sudah seharusnya Pemerintah, apapun resiko dan tantangannya, mesti melaksanakan mandat tersebut. Terlebih lagi mandat tersebut sinkron dan koheren dengan konstitusi dan regulasi desentralisasi. 

Ketiga, Untuk mendorong agar penyaluran dana BOS tidak lambat, Pemerintah mesti menyelesaikan terlebih dahulu segala peraturan pelaksanaannya secara komprehensif dan tidak separoh-separoh. Kesalahan dalam kelambanan penyaluran sesungguhnya tidak seluruhnya ada ditangan Pemda. Time frame Pemerintah dalam perencanaan dan persiapan penyelenggaraan Program BOS mesti lebih longgar namun ketat. Longgar, berarti tahap ini mesti dimulai pada bulan Agustus sehingga da renang waktu yang cukup (5 bulan). Ketat, berarti tahap ini mesti ada progress yang terjaga sesuai dengan target pada setiap bulannya. Dengan demikian ketergesa-gesaan dan atau kelambatan dalam perancangan peraturan dan sosialisasi dapat dihindarkan. 

Keempat, Peningkatan kapasitas sekolah, terutama SD/SDLB, mesti menjadi prioritas sehingga memiliki kemampuan dalam menjalankan program BOS secara baik, terbuka, dan akuntabel, yang berarti sama artinya mengelola APBS secara transparan, partisipatif, dan akuntabel. 

Kemampuan pendidik, stakeholder sekolah, dalam mengelola dana besar secara fair, efisien, dan akuntabel mesti menjadi perhatian utama Pemerintah. 

Pemerintah juga mesti menetapkan peraturan pelaksanaan yang dapat memastikan proses penyusunan, penetapan RKAS/RAPBS sesuai dengan format yang standar dan mudah, dan melibatkan partisipasi orang tua siswa secara terbuka dan transparan. Dan setiap pembelanjaan anggaran sekolah dan pertanggungjawabannya berlangsung secara fair, terbuka, efisien, dan akuntabel. Merubah cara pandang dan cara tata kelola sekolah merupakan tantangan pertama Pemerintah. Cara pandang dan cara tata kelola sekolah sebagai pendidik adalah pilihan yang mesti diutamakan. Pendidik hanya dapat mendidik para siswanya apabila mampu menjadi teladan didalam proses belajar mengajar dan lingkungan sekolah. 

Kelima,  Monitoring dan evaluasi menjadi kunci dalam penyelenggaraan setiap program Pemerintah. Termasuk program BOS. Peran pengawas sekolah mesti dioptimalkan. Disamping menjalankan tugas pengawasan penyelenggaraan sekolah, pengawas juga dapat berperan sebagai konsultan atau penyuluh untuk memberikan bimbingan teknis kepada sekolah-sekolah di kecamatan yang menjadi tanggungjawabnya.  Dengan peran tersebut, maka pengawas tidak lagi hanya datang sesekali ke sekolah. Namun mesti dilakukan sebulan dua kali. Dan pemilihan personal sebagai pengawas ini juga mesti selektif.

---

[1] Lihat Laporan Pengelolaan Pinjaman dan Hibah Bulan Februari 2011, Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang, Direktorat Pinjaman dan Hibah, Kementerian Keuangan. 

[2] Singkatan dari Education System Improvement through Sector Wide Approaches.